Мільйони, що їх втрачають чернігівці
Громада Чернігова могла втратити від 73 до 103 млн. грн. за 9 місяців 2012 року через непрозорі процедури закупівель з міського бюджету Нещодавно Чернігівським обласним осередком ВМГО «Демократичні перетворення України» завершено 1-й етап моніторингу та експертизи антикорупційної політики в м. Чернігові та Чернігівської області за 2012 рік. За його результатами виявлено цікаві тенденції щодо того, як міська влада Чернігова та обласна державна адміністрація витрачає бюджетні кошти. В цьому матеріалі пропонуємо наші оцінки ситуації із формуванням та звітуванням щодо міського бюджету Чернігова та закупівель за його кошти.
Непрозора процедура формування міського та обласного бюджетів, без участі громадськості, створює передумови для його подальшого непрозорого використання в інтересах наближених до міської чи обласної влади депутатів та лобістів. Зловживання при здійснені закупівель за бюджетні кошти шляхом використання неконкурентних процедур закупівлі або договірних тендерів стає логічним наслідком непрозорої процедури формування бюджетів.
Звичною є практика відсутності дієвого громадського контролю за формуванням бюджет, а депутатська меншість в радах різних рівнів виконує роль статистів при його формуванні та прийнятті. Думка опозиційних депутатів ігнорується, а ті з опозиційних депутатів, що мають бізнес інтереси, більшість прагне зацікавити можливістю участі в розподілі бюджетних коштів. Звично, це спрацьовує.
Контрольні комітети міської ради Чернігова не очолюються представниками меншості, що зменшує можливості контролю за використанням бюджетних коштів. З огляду на відсутність практики проведення громадських слухань або обговорень при формуванні та звітуванні про виконання бюджету та практику лобіювання приватних інтересів при формуванні бюджету, інтереси громади Чернігова в бюджетному процесі фактично ігноруються.
Загальноприйнятою є практика отримання депутатами рад різних рівнів підрядів при закупівлях за кошти міського та обласного бюджету. Працює така практика «підкупу» і по відношенню до опозиційних депутатів, які мають бізнес інтереси. Саме депутати часто виступають основними лобістами при виділенні коштів на ті чи інші роботи, які вони могли б «освоїти» через контрольованих суб’єктів підприємницької діяльності.
З різних причин контролюючі органи не прагнуть проводити неупереджене розслідування обґрунтованості використання значних бюджетних коштів без використання тендерних процедур або із використанням процедур із обмеженою конкуренцією (закупівлі в одного учасника). В основі оцінок лежить формальне дотримання процедур закупівлі, а не ефективність витрачання коштів.
Офіційні оцінки: 10-15% коштів державного бюджету осідає у кишенях чиновників.
За оцінками Президента України Віктора Януковича зробленими в 2011 році "10-15% коштів державного бюджету осідає у кишенях чиновників. Це приблизно 4-7 мільярдів доларів". З врахуванням змін до законодавства про державні закупівлі, що були зроблені наприкінці 2011 року (підняття вартісних порогів - вони зросли втричі для закупівлі робіт – до 1 мільйона гривен, а також втричі підняло поріг для закупівлі товарів та послуг у сфері будівництва – до 300 тисяч) та у травні 2012 році (підприємства-монополісти, а також підприємства, що перебувають у комунальній або державній власності та займаються постачанням товарів та послуг у сфері ЖКГ, отримали право проводити закупівлі за власні кошти без застосування режиму профільного закону про здійснення державних закупівель, якщо вартість предмету закупівлі товарів або послуг є нижчою за 5 мільйонів), можна прогнозувати збільшення відсотку коштів, які можуть бути фактично вкраденими при закупівлях.
Важливим недоліком змін до закону, що були прийняті в 2012 році, є те, що зменшилися можливості для громадського моніторингу коштів оскільки під час закупівель, що підпадають під зміни прийнятті в 2012 році, інформація про них не буде оприлюднюватися на державному веб-порталі. Оприлюднюються лише річні плани закупівель на власних веб-сайтах. Непрозорими для громади стали закупівлі дрібних будівельних або ремонтних робіт на рівні місцевих громад (школи, лікарні, дороги, будинки органів влади тощо). Також в тінь пішли приблизно 90% торгів підприємств-монополістів (за вартістю 25-30% від всіх державних закупівель). Також непрозорими, згідно експертних оцінок, стануть не менше третини закупівель підприємств, які перебувають у державній та комунальній власності або під контролем органів влади.
Виведення закупівель за власні кошти підприємств, які перебувають у державній або комунальній власності або під контролем органів влади із-під дії профільного законодавства (закон № 5044-17, що відомий як законопроект №9634), що вступив в дію на початку серпня 2012 року обмежує оприлюднення інформації про закупівлі за власні кошти підприємств. Тепер вся інформація щодо таких закупівель не буде жодним чином оприлюднюватися.
Згідно експертних оцінок в Україні сфера закупівель за кошти державного та місцевих бюджетів є однієї з найбільш корумпованих і в середньому 20-30% і більше відсотків (по деяким оцінкам 40-60%) від суми закупівль стають предметом корупційної змови між замовниками та постачальниками послуг, товарів та робіт. Існує чітке правило: чим менш прозорою і конкурентною є процедура закупівель, тим більшими є ризики втрати частини бюджетних коштів.
Наша довідка: Схеми, що збільшують або зменшують вірогідність корупційних ризиків при закупівлях.
Серед найбільш відомих та поширених корупційних ризиків при здійснені закупівель відзначають:
- приховання або обмеження доступу до інформації щодо здійснення торгів;
- неконкурентна процедура закупівлі в одного учасника;
- уникнення конкуренції та тендерних процедур через штучне заниження суми закупівлі до 100 000 грн;
- участь або перемога компаній, що є близькими до організатора торгів;
- створення штучної конкуренції через участь контрольованих учасників торгів, що беруть участь в торгах за попередньою згодою;
- відсутність громадського контролю в разі відсутності участі представників громадськості та ЗМІ в тендерних комісіях;
- створення штучної конкуренції через участь контрольованих учасників торгів, що беруть участь в торгах за попередньою згодою.
Найбільш конкурентною та прозорою є процедура відкритих торгів. Далі у порядку зменшення конкурентності та прозорості йдуть наступні процедури закупівель: запит цінових пропозицій, закупівля в одного учасника тощо. Найбільш закритою та неконкурентною, із високими корупційними ризиками, є процедура закупівлі без застосування тендерних процедур.
Закупівлі без застосування тендерних процедур здійснюються за умови, якщо вартість предмету закупівлі дорівнює або перевищує 100 тисяч гривень (в будівництві - 300 тисяч гривень), а робіт - 1 мільйон гривень, крім закупівель за процедурою електронного реверсивного аукціону.
Зміни до закону про державні закупівлі дали змогу вивести частину коштів підприємств з-під громадського моніторингу. Зокрема, з 5 серпня 2012 року під дію законодавства щодо державних закупівель підпадають закупівлі підприємств тільки за бюджетні кошти (у разі, якщо вартість закупівлі товарів та послуг перевищує 100 тис. грн., а робіт – 1 млн. грн.).
Бюджет міста Чернігова: непрозора процедура формування та колективна відповідальність за помилки.
Майже кожного року міський голова говорить на сесії, що коштів у міському бюджеті не вистачає. Однак жодного разу громада Чернігова не була залучена до процесу аналізу та обговорення причин браку коштів в бюджеті попри зростання надходжень до нього.
Інформація про бюджет подана на сайті міськради у важкій для сприйняття формі. Навіть людині з вищою освітою без спеціальних знань в бюджетній сфері, важко розібратися. Зокрема, інформація невізуалізована та подана в незручній для сприйняття формі.,
Якість державного та громадського контролю за формуванням бюджету викликає питання з огляду на відсутності проведення громадських слухань чи обговорень при звітуванні про його виконання та при його плануванні. Громадськість та меншість депутатів міської ради не мають впливу на визначення пріоритетів в розподілі бюджетних коштів. Контрольні комітети ради не очолюються представниками меншості, що зменшує можливості контролю за використанням бюджетних коштів. Громада практично усунута від участі у бюджетному процесі.
Бюджетний процесу на рівні Чернігівської міської ради та її виконавчого органу залишається непрозорим, що часто приводить до ігнорування реальних потреби місцевої громади. За існуючої експертною інформацією, поширеною є практика неформального закріплення певних бюджетних статей за відповідними депутатами міської ради та лобістами.
Громадські ініціативи спрямовані на здійснення моніторингу формування бюджету та витрачання бюджетних коштів лише зароджуються. Чинна процедура звітності про виконання міського бюджету є формальною, а відповідальності за помилки та недоліки на всіх стадіях бюджетного процесу уникають як колективний представницький орган (Чернігівська міська рада), так і її виконавчий орган. І з року в рік, коштів в бюджеті не вистачає ….
Можливі втрати чернігівців через непрозорі процедури закупівлі можуть скласти від 73 до 103 млн. грн. за 9 місяців 2012 року
Непрозорий механізм формування бюджету впливає на розподіл відповідних бюджетних статей при здійсненні закупівель. Майже половина бюджетних коштів міста (46,7%) витрачається без проведення тендерів, що складає більше 161 млн. грн. (161316,7 тис.грн.) лише за 9 місяців 2012 року. Майже 71% товарів,робіт та послуг за кошти міського бюджету закупається за неконкурентними та непрозорими процедурами закупівель: без тендеру та в одного учасника (загальна сума закупівель включаючи договори без проведення тендерів складає 345 млн. грн (345 225,5 тис. грн). З них без тендеру та в одного учасника закупається на суму більше 244 млн. грн. (244 326,2 тис. грн.).
Закупівлі по неконкурентними та непрозорими процедурами із значними корупційними ризиками склали більше 244 млн. грн. Якщо застосувати до цієї суми експертні оцінки щодо традиційної практики 30% «відкатів», то можна припустити, що більше 73 млн. грн. бюджетних коштів могли бути використанні із корупційними ризиками лише за 9 місяців 2012 року. А якщо застосувати подібний підхід до всіх закупівель, що здійснюються з міського бюджету, то можна припустити, що більше 103 млн. грн. втрачає громада Чернігова через брак громадського контролю за закупівлями та можливі корупційні змови між замовниками та постачальниками послуг, товарів та робіт.
Кожного року закупівлі за кошти міського бюджету зростають. Якщо за 9 місяців 2010 року без врахування договорів без проведення тендерних процедур вони вкладали 38,6 млн. грн., в 2011 – 71,6 млн. грн., а в 2012 році вже склали 183,9 млн. грн. При цьому в 2012 році порівняно із 2010 роком в 643% зросли закупівлі в одного учасника при тому, що сума коштів яка витрачається на закупівлі в 2012 році порівняно із 2010 роком зросла лише на 376%. Враховуючи високі корупційні ризики при здійсненні закупівлі в одного учасника, логічним припустити, що корупційні ризики мають тенденцію до зростання при здійсненні закупівель за кошти бюджету з року в рік.
Збільшення кількості проведених процедур закупівлі у одного учасника порівняно з 2010 роком Виконавчий комітет міської ради пояснює прийняттям Закону України «Про здійснення державних закупівель», який набув чинності 30.07.2010 р. зобов’язав замовників проводити процедури для закупівлі електричної енергії, централізованого постачання теплової енергії, природного і нафтового газу, послуг з централізованого водопостачання та водовідведення, послуг поштового зв'язку та інших послуг, які надають монополісти. Найбільш цих процедур проводять лікувальні заклади, управління освіти та ЖКГ міської ради. Логічно припустити, що оскільки закупівлі в одного учасника несуть не менші корупційні ризики ніж закупівля без застосування тендерних процедур, то й найбільші корупційні ризики зараз переміщуються в сферу закупівель лікувальних закладів, управлінь освіти та ЖКГ. За 9 місяців 2011 року закупівлі в одного учасника склали більше 3 млн. грн. (3164,4 тис. грн.), а за аналогічний період 2012 року вже склали більше 83 млн. грн. Зростання закупівель за неконкурентною процедурою склало більше 2523 %.
Знайти інформацію про державні закупівлі на сайті міської ради може хіба що досвідчений користувач інтернету або слідчий, оскільки він досить добре захований. Але навіть знайшовши його, користі від цього буде мало, оскільки інформація подана фрагментарно і не містить узагальнення. Вичерпний зведений план закупівель на 2012 рік та звіт про його виконання на сайті міської ради відсутній, а публікуються лише закупівлі структурних підрозділів та комунальних підприємств міськради, що є розпорядниками бюджетних коштів. Також відсутній вичерпний зведений план закупівель на 2013 рік на сайті міської ради. Не можна знайти і інформації щодо результатів торгів та звітів щодо проведення закупівель із конкретною інформацією щодо сум закупівель та переможців за 2012 та попередні роки. Коментарі як кажуть зайві, якщо інформація приховується, значить на те є причини.
А чи є взагалі державний контроль за закупівлями ?
На нашу думку, державний контроль за закупівлями є незадовільним попри оптимістичні оцінки міської ради. Відповідальні посадові особи міської ради запевняють, що проводиться моніторинг цін на основні групи товарів та послуг, з результатами якого ознайомлюються розпорядники коштів міської ради. За інформацією виконавчого комітету міської ради Чернігова за 9 місяців 2012 року завдяки проведеній попереджувальній роботі, порушень щодо цільового витрачання бюджетних коштів та державних закупівель не допущено.
Однак, попри оптимістичні оцінки міської ради на одній із колегій Прокуратури області в 2012 році зазначалось, що «результати проведених прокурорами перевірок засвідчили поширеність порушень при використанні коштів державного і місцевого бюджетів, програм соціально-економічного розвитку, завищення вартості матеріальних цінностей, будівельних та ремонтних робіт. Відзначено неефективну діяльність органів Держфінінспекції, яка фактично не впливає на зміцнення законності в бюджетній сфері. Перевірки проводяться неякісно, зосереджується увага, зазвичай, на малозначних фактах, у актах ревізій відображаються значні суми фінансових порушень та прямих збитків, які у подальшому не знаходять свого підтвердження». За інформацією Прокуратури області, за результатами проведених перевірок у бюджетній сфері прокурорами вже порушено 17 кримінальних справ, внесено 52 документи реагування, до відповідальності притягнуто 79 посадових осіб. З огляду на бездіяльність контролюючих органів до суду направлено 69 позовів на 2,4 млн. грн., з яких задоволено вже 36 на 671 тис. грн.».
На інформаційний запит Чернігівського обласного осередку ВМГО «Демократичні перетворення України» до Держфінінспекції області щодо виявлених порушень при перевірках використання коштів з міського бюджету та про типові порушення, не було надано жодної інформації. У відповіді Держфінінспекції області сказано наступне «аналіз додержання фінансової дисципліни в розрізі адміністративно-територіальних одиниць області Держфінінспекцією в Чернігівський області не проводиться, тому інформацію про результати перевірок установ та організацій окремо по м. Чернігову та окремо по районних центрах області надати не можемо». Така позиція ключового контролюючого органу області свідчить лише про небажання оприлюднювати будь яку інформацію для громадськості попри те, що згідно існуючих процедур Держфінінспекція в Чернігівський області регулярно готує звіти до центрального апарату Держфінінспекції України. З огляду на це, цілком виправданою є критика роботи Держфінінспекції в Чернігівський області з боку обласної Прокуратури і оцінка роботи цієї головної служби фінансового контролю як такої, що «фактично не впливає на зміцнення законності в бюджетній сфері».
Показово, що на підставі інформаційного запиту «Демократичні перетворення України» інформація від міськради щодо закупівель за кошти міського бюджету була надана неточною (як потім виявилося з технічних причин) і потребувала додаткового уточнення шляхом надсилання додаткового запиту.
Символічно, що в наданні інформації про закупівлі без застосування тендерних процедур (найбільш закрита процедура, що складає майже 50% у структурі закупівель міського бюджету) громадській організації «Демократичні перетворення України» взагалі було відмовлено попри те, що міськрада взяла додатково 20 робочих днів на вивчення питання, але і цього не вистачило. Більше ніж через місяць з часу надання запиту (тобто із порушенням процедур) була отримана лаконічна відповідь на 1 сторінку. Ії суть зводиться до відмови в наданні будь-якої інформації. У цьому контексті стає зрозумілим, чому майже половина коштів міського бюджету витрачається без застосування тендерних процедур.
На нашу думку, подібним чином діяло і комунальне підприємство «Дільниця по контролю за благоустроєм міста», яке купило автомобіль Toyota Corolla за 99 000 грн в кінці 2011 року, який як потім виявилося був йому був не потрібен, оскільки зразу ж після придбання він був переданий до міської ради. Виникає риторичне питання: в міському бюджеті бракує коштів на соціальну та інші сфери життєдіяльності міста Чернігова, а на новий автомобіль кошти знайти можна. Значить щось тут не так.
Таким чином, можна зробити наступні висновки. Закупівлі за кошти міського бюджету є вкрай непрозорими для громади і характеризуються домінуванням неконкурентних і непрозорих процедур закупівель, а дієвий державний та громадський контроль за використання коштів є незадовільним. Високими є корупційні ризики при використанні більше 244 млн. грн. бюджетних коштів (більше 70%).
Згідно експертних оцінок, від 73 до 103 млн. грн. могла втратити громада Чернігова лише за 9 місяців 2012 року через брак державного та громадського контролю за закупівлями та через можливі корупційні змови між замовниками та постачальниками послуг, товарів та робіт.
* * *
Даний матеріал підготовлено Іваном Сікорою, керівником експертної групи проекту «ГРОМАДСЬКА ВАРТА: здійснення громадського контролю за реалізацією антикорупційної політики у місті Чернігові та Чернігівській області», що реалізується громадською організацією Чернігівським обласним осередком ВМГО «Демократичні перетворенняУкраїни» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».
| Читайте також |
| Коментарі (0) |